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新聞論壇

    廣州24年物管立法回顧與反思

  • 發布時間:2013-09-02文章來源:住宅與房地產  |  瀏覽次數:1209

  早在1989年8月30日,廣州市政府就制定了《廣州市新建住宅小區管理暫行辦法》(穗府[1989]88號),這是中國內地較早的物業管理立法。近日,廣州市政府法制辦再次就制定《廣州市物業管理辦法》征求意見、召開專家座談會。24年廣州物管立法歷程,是中國地方物管立法的縮影。反思回顧廣州24年物管立法的得與失,無論對于當前地方物管立法還是推進全國性建筑物管理法的出臺,均具有重要意義。

物業管理反思

  一、物業管理萌芽,廣州立法爭先

  《廣州市新建住宅小區管理暫行辦法》(穗府[1989]88號)規定:“各住宅小區可根據不同的特點,自行確定本小區的管理模式,并設立相應管理機構如小區管委會或小組等……在建期間局部已交付使用的小區,其管理責任,應以承擔該小區開發任務的開發公司為主負責……小區內在住單位、住戶及居民,均須自覺遵守本辦法的規定……小區在建期間,小區管理費用,包括管委會(小組)正常費用,房屋(不含已出售)、市政公用設施維護,環境整治、環境衛生清掃的費用及路燈照明電費等,由開發公司負擔……”

  六年后的1995年12月20日,廣州市政府出臺了《廣州市新建住宅小區物業管理辦法》,明確規定“業主委員會,是代表和維護住宅小區內房地產、公用設施等的產權人和使用人合法權益的群眾性自治組織, 業主委員會由住宅小區內房地產、公用設施等的產權人和使用人選舉產生。小區建設單位自辦理移交管理之日起,不再承擔住宅小區的管理責任”。 此辦法所明確的建設單位與小區管理相分離的原則,以及考慮到使用人在小區管理中的重要作用切合實際要求。

  廣州市上述兩部規章頒布時,國家、省尚無相應法律法規可予參照,其立法依據僅是根據“廣州市城市規劃管理有關規定”和“國家有關規定”。當時,房地產開發初步萌芽,住房產權私有化浪潮遠未到來,物業管理實踐也才剛剛開始,因此這兩部規章本身仍帶有濃厚的計劃經濟及行政管制色彩。但從其具體內容來看,卻已有尊重業主自治的進步一面,這在當時的社會環境下是極為難能可貴的,一定程度上體現出廣州在物管立法及實踐中排頭兵的形象,體現出勇立潮頭、改革爭先的氣魄。也正是在此期間,廣州的民政部門曾向管委會發出過社會團體法人證書,在全國獨樹一幟。

  二、物管漸成焦點,立法卻陷平淡

  上世紀90年代末以來,隨著住房市場化改革的深入,住房分配時代宣告結束,購買房屋成為解決居住需求的基本選擇,房屋產權逐步多元化、私有化。“單位人”向“社會人”轉變,“單位制”向“社區制”轉化,住宅小區逐步成為城市的基本單元,物業服務成為市民的基本需要。與此同時,特別是最近十年來,物管矛盾與糾紛逐步成為社會熱點,各地立法頻出,但廣州卻相對平靜。

  1998年8月16日,廣東省人大常委會頒布《廣東省物業管理條例》。2001年3月23日,廣州市政府發布《廣州市物業管理辦法》,廢止了1995年12月20日頒布的《廣州市新建住宅小區物業管理辦法》。2003年9月1日,國務院《物業管理條例》實施。2007年10月1日《物權法》實施。2008年11月28日,廣東省人大常委會對《廣東省物業管理條例》進行了修訂,并自2009年3月1日起實施。

  2004年12月29日,廣州市政府以《廣州市物業管理辦法》與《中華人民共和國行政許可法》相抵觸,決定廢止。截止到目前,全國各地共制定涉及到“物業管理”的地方性法規達742部、地方政府規章達845部。

  從內容上看,《廣州市物業管理辦法》與之前90年代的兩部規章相比,其創新精神大為降低。從《廣州市物業管理辦法》被廢止至今近十年時間里,廣州市再無專門物管立法問世,這與房地產異常火爆、物管矛盾十分突出、他地立法異常踴躍形成了鮮明對比。這期間,各地紛紛在由建設單位承擔首次業主大會經費、限制單個業主面積投票權一票獨大、明確業主大會法人地位及業委會協會地位、完善建立電子投票平臺、明確業委會訴訟資格等方面做出有力探索。而自稱為改革先鋒城市的廣州,在物管立法方面的引領作用已蕩然無存。

  三、廣州再啟立法,爭論激烈難下

  與全國其他城市一樣,廣州的物管困局近來也越發明顯,以致于書記市長也專門批示。當前物管困局突出表現在:原本臨時性過渡安排的前期物業管理幾成常態,公平有序的物業服務市場一直無法形成,業主物業服務方式選擇權形同虛設,物業公司反客為主成為小區的實際統治者,業主只剩下“交費權”;共有物業產權不清,共有收益去向不明,共有物業事項無法議決無從執行。《物權法》的出臺以及《廣東省物業管理條例》的修訂并未扭轉這一趨勢,番禺區業委會近年減半的事實更是讓人感嘆。之所以如此,根本原因在于業主一方長期處于“一盤散沙無組織、一無所有無經費、一門心思搭便車、一無所知易受騙、一不小心被挨打”的境地,業主內部潰敗無法凝聚共同意志、外部虛無沒有市場主體資格。

  原曾有消息稱,從《廣州市物業管理辦法》被廢止至今近十年時間里未有專門立法出臺與等待《物權法》出臺、《廣東省物業管理條例》的修訂有關。自2007年《物權法》頒布、2008年《廣東省物業管理條例》修訂后,特別是去年11月至12月及今年4月15日以來,廣州市國土資源和房屋管理局、市政府法制辦先后草擬《廣州市物業管理規定》(征求意見稿)、《廣州市業主大會和業主委員會規定》(征求意見稿)、《廣州市物業管理辦法》(征求意見稿)向社會征求意見。但是,業主委員會和廣大業主普遍認為,無論從制定程序還是草案內容均難以從根本上落實《物權法》,兌現業主自治。

  業主方面要求的訴求主要有:市政府應將如此重大的民生議題上升到市人大制定地方性法規;文本應充分體現《物權法》所確立的業主自治原則與精神;政府保障和支持業主自治應有得力措施和考核手段;保護業主共有物權及收益應有有效辦法;取消草案中如業委會任期屆滿不得履行職責等不合理規定。而物業企業方面則對在物價飛漲下如何順利調漲物業費最為感興趣。

  本次廣州物管立法廣受社會關注,各方意見已有較好表達,似有各方利益平等博弈之象,這是民主立法征兆。《廣州市物業管理辦法》最后文本究竟如何仍取決于市政府的態度,它的實施效果更有待于實踐的檢驗。

  (作者系盈科〈廣州〉律師事務所律師)

  本文選自《住宅與房地產》雜志2013年7月 (上)

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